导 语
若干份《平面布置图》，一枚施工监理单位的印章，一行监理人员手写的“工程量属实”，在结算争议中被估算出5403万元的对价。这不是虚构的商业故事，而是一起真实发生的案例。它把一个平时被当作“流程动作”的问题推到了台前：施工监理人员的签字究竟能证明什么，不能证明什么？法律边界在哪里，防线又该如何提前布好？
本文以该案为样本，结合最高法院的权威观点，以及最高法院及各地高院已公开的裁判意见，尝试把这条边界画清楚。
一、案情回放：十三份图纸上的“工程量属实”
某综合改造市政配套一期工程一标段工程，经公开招标由某建工集团承建，2015年11月签订《施工承包合同》，合同价款2.77亿元，合同工期490日历天。2017年9月27日，工程通过竣工验收。
2021年1月，承包人报送《结算书》，结算金额3.63亿元。发包人组织投资监理单位、施工监理单位、设计院、采购合约部及招标代理单位多次专题讨论，最终审定结算价款2.89亿元。2021年12月6日，发包人书面告知审定结果；同年12月10日，承包人回复称对图纸实物量部分无异议，但主张存在漏项、漏计6945万元。
本案争议焦点是，分包单位主张的“移位水泥隔离墩”费用，金额竟然高达5403万元。按照分包单位自述，在490天合同工期中的488天里，每天19时后把隔离墩移上去临时占用一根车道，次日凌晨6时前移除，累计移位70万余米。支撑这一主张的关键证据是《过渡性交通设施项下“移动水泥隔离墩”等5个子目的计量与计价依据一览表》及所附的13份《平面布置图》。每份图上记载了“每晚搬离水泥隔离墩”的内容，并可根据图纸计算工程量；图上有承包人项目部、施工监理单位的盖章，以及施工监理人员手写的“工程量属实”与签名。分包单位据此主张该图反映的道路施工临时组织方案已构成对合同及招标文件相关约定的变更，并且已获施工监理单位确认，即“监理的确认即代表业主的确认”。
而施工监理单位事后核实称，本工程竣工验收后，2017年11月，该监理人员在其他工地被分包单位人员找到，要求在携带的资料上签名；其看到材料上已有交警部门盖章，未全部认真审核，即仓促签署了“工程量属实”意见。
2022年1月17日，分包单位起诉至法院，请求施工总承包人支付工程款6945万元，并要求发包人在欠付工程款范围内承担付款责任。开庭前发包人充分研判、庭外协调，最终促成原告撤诉，法院于2022年2月22日裁定准许原告撤诉。
本案虽以撤诉收场，没有形成裁判文书，但它提出的问题并未随案卷封存而消失：如果这13份图纸真的进入法院审理程序，那五个字能撑起5403万元吗？
二、先厘清一个前提：监理不是发包人的“利益代表”
讨论监理签字的效力，很多人的第一反应是“监理是甲方请的，签了当然算甲方的意思”。这个直觉，恰恰是错的。
《民法典》第七百九十六条规定：“建设工程实行监理的，发包人应当与监理人采用书面形式订立委托监理合同。发包人与监理人的权利和义务以及法律责任，应当依照本编委托合同以及其他有关法律、行政法规的规定。”
最高人民法院民事审判第一庭对此有精辟阐释：监理人与发包人之间是平等关系，是特殊的委托合同。其“特殊”在于监理不仅要为发包人提供监理服务、维护发包人合法权益，而且还有责任维护承包人的合法权益。原先《建设工程委托监理合同（示范文本）》（GF-2000-0202）标准条件第十九条即要求，监理机构应当以独立身份判断、公正调解。因此，监理单位在发包人与承包人之间起的是维系公平交易、等价交换的制衡作用，不能将其单纯视为发包人的利益代表。
《建筑法》第三十四条第二款、第三款也规定：工程监理单位应当根据建设单位的委托，客观、公正地执行监理任务；工程监理单位与被监理工程的承包单位以及材料、构配件、设备供应单位不得有隶属关系或者其他利害关系。
这一前提非常重要，它决定了两件事：
第一，监理签字的效力，不来自“代理发包人意思”，而来自监理职责范围——职责范围内的事实确认有其证明力，职责范围外的意思表示则不能当然归属于发包人。
第二，不能笼统地说“监理签字一律有效”或“一律无效”，必须按其签的是什么、有没有权限、在什么程序中签的，分层判断。
三、最高法院观点：书证效力与签证效力是两回事
最高人民法院民事审判第一庭编《民事审判实务问答》（人民法院出版社，2021年7月出版）曾对“经建设单位聘用的监理工程师签认的工程量月报表，能否直接作为工程结算依据”进行阐述。最高人民法院民一庭给出的答案是：监理工程师签认的工程量月报表属于书证，具备民事诉讼法意义上的证据效力，但不发生签证效力。具体分析为以下三个层面：
第一，看有没有法定职责。按照《建筑法》第三十二条的规定，《建设工程质量管理条例》第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，《建设工程安全生产管理条例》第十四条的规定，监理工程师并不具备签认工程决算月报表的法定职责。
第二，看合同怎么约定。须审核监理合同内容。如监理合同约定监理工程师有签署工程月报表职责，此约定对承包人不发生效力；只有施工合同中也有此约定，才对承包人发生签证效力。而在建筑市场上，施工合同中出现此类约定的情况“基本不存在”。
第三，看交易惯例。施工过程中，监理工程师签认施工月报表是工作惯例。如果各方当事人对历次签认结果均未提出异议，唯独对其中一份或几份不予认可，则应认定该签认行为构成表见代理，承认其签认效力。
最高法院据此认为，除上述情形外，监理工程师对施工月报表的签认，不发生签证效力。
这段论述的价值，在于它给出了一个可操作的判断框架：法定职责→合同授权→交易惯例（表见代理）。三者层层递进，任何一层都不成立的，监理人员的签字就只是证据，不算是结算依据。该观点可以作为分析本案的参照。
四、司法实践的分野：确认“事实”还是决定“价款”
把最高人民法院及各地法院已公开的裁判意见排在一起看，一条界线相当清晰：对事实的确认，与对经济决策的处分，法律评价截然不同。
（一）确认事实：原则上监理人员签字对发包人有约束力
最高人民法院（2021）最高法民申2016号案认为：工程联系函载明发包人未按约定支付进度款导致停工，函上有监理单位工作人员签字，且发包人认可的其他联系函上也有同一人签字；监理单位在施工过程中受建设单位委托，代表建设单位监督工程有关事宜，其所签字的文件对建设单位具有法律效力，该联系函对发包人有约束力。
最高人民法院（2021）最高法民申5357号案认为：经济签证虽未有发包人盖章，但已经监理公司确认及监理工程师签字，部分签证还有行政管理部门材料印证停工等费用事由，且另案工程签证同样未经发包人签章，故签证形成过程符合合同约定与双方结算习惯，可作为承包人主张额外费用的依据。
最高人民法院（2019）最高法民终1517号案认为：签证单经监理签字，可以证明工程量已经发生；发包人未提交证据证明签证内容与实际施工不符，亦未能证明异议签证单属于合同约定“须经发包人批准”的事项，鉴定机构据此作出造价评估并无不当。
最高人民法院（2019）最高法民终1588号案认为：工程联系单中施工单位提出的停工损失项目和单价监理单位已确认属实，发包人亦表示“具体工程量请监理方与合同项目部共同确认”，表明双方均认可停工事实，该联系单可作为停工损失的计算依据。
（二）决定价款：原则上不能由监理单位代为处分
最高人民法院（2020）最高法民申1795号案认为：《监理工作联系单》为监理公司出具，其内容不能反映施工方与发包方存在变更工期的合意，不能据此认定双方在履行中对合同进行了变更，承包人仍应承担逾期交工违约责任。
《最高人民法院公报》2016年第4期（总第234期）刊载的案例明确：施工方主张停窝工事实，应当有监理单位签证或者施工方与建设方往来函件予以证实；仅有每月总统计表而无逐日签证佐证的，该不确定部分损失不予支持。
北京高级法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第10条把这条界线表述得最为直白：工程监理人员在监理过程中签字确认的签证文件，涉及工程量、工期及工程质量等事实的，原则上对发包人具有约束力；涉及工程价款洽商变更等经济决策的，原则上对发包人不具有约束力，但施工合同对监理人员的授权另有约定的除外。
（三）默示确认：即使监理人员不签字，也可能构成认可
还有一类情形，风险往往被低估。最高人民法院（2020）最高法民终483号案认为：承包人自行增加的施工内容，虽然验收规范无强制性要求，但监理单位和发包人明知却未提出异议，一审认定双方就施工方式达成合意，处理并无不当。
这意味着，发包人的风险不仅来自“签错字”，也来自“长期不吭声”。沉默在特定情形下会被解读为同意。
五、回到本案：为什么那13份图纸最“扎手”，又为何并非无懈可击
用上述框架审视本案，可以得到一个相对清晰的分析（须说明：本案以撤诉结案，未形成司法认定，以下为基于公开裁判规则的法理推演）。
本案的“扎手”之处在于三层叠加：
其一，形式上完整。图纸上有承包人项目部章、施工监理单位章，还有监理人员手写“工程量属实”及签名；配合招标文件、投标文件中“移位隔离墩”项目的综合单价，形式上已接近一份“可核算”的签证文件。
其二，内容上指向事实。“工程量属实”是典型的事实性确认表述，而非价款决策表述。按前述裁判规则，事实性确认恰恰是监理签字效力最强的区域。
其三，发包人未及时否认。从2017年9月至2021年12月长达四年间，若发包人对该施工组织方式始终未提出书面异议，则存在被认定为默示认可的可能。
但它同时存在四个可攻击的薄弱环节，这也是本案代理思路的价值所在：
第一，签的不是“签证”，而是“方案图”。《平面布置图》本质是施工组织与交通组织设计的表达，图上记载的“每晚搬离”首先是一个方案安排，而非“已经实际发生并完成计量”的事实记录。方案与实施之间，隔着“是否真的每晚执行、执行到何种程度、累计多少米”的举证责任。以方案图直接推导488天、70万米的实际工程量，中间缺少施工日志、交通导改记录、现场影像、逐日计量等过程证据的闭合。
第二，签字的时间点不在“施工过程中”。最高法院《建工司法解释（一）》第二十条确立的规则是“按照施工过程中形成的签证等书面文件确认”工程量。本案签字发生在2017年11月，即竣工验收之后且是在另一个工地被找到后补签。事后补签的确认，其形成的程序和证明力，与施工同步形成的原始记录不可同日而语，也更易落入“未尽审核义务”的证明空白。
第三，可能超越监理权限。对于分包单位5403万元的费用主张，早已不是“工程量是多少”的事实问题，而是“该事项是否构成合同变更、应按何单价计价、费用由谁承担”的经济决策问题。参照北京高级法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第10条的思路，此类确认原则上对发包人不具有约束力；监理单位亦无权以一份图纸确认的方式，替发包人处分相当于合同价近20%的价款。
第四，表见代理的构成存疑。根据《民法典》第一百七十二条的规定，表见代理需以存在代理权外观、相对人善意且无过失为要件。一位监理人员在非施工期间、非施工现场、就一份已加盖交警部门印章的材料仓促签署“工程量属实”，相对人对此是否存在合理信赖，本身即是可争点；而监理单位事后核实的情况，恰可用于说明该签字并非其正常履职行为。
一句话总结本案的教训：真正昂贵的不是那五个字，而是从施工到结算的四年里，没有人认真对待过那五个字。
六、边界如何界定：给施工监理确认行为划五条线
结合上述规则，监理单位及其人员对涉及工程价款调整事实的确认，其法律边界可以用五条线来刻画。
第一条：职责法定线。监理的法定职责集中于质量、安全、进度、造价的过程控制与监督，法律并未赋予其签认工程决算、确认合同变更价款、处分发包人财产权利的职权。超出法定职责的确认，只能作为证据材料，不能直接产生签证效力。
第二条：合同授权线。监理合同对监理的授权，只约束发包人与监理人，不能约束承包人；只有施工合同（含补充协议）明确约定监理有权确认工程量、变更、索赔，监理的确认才对承包人发生签证效力。若施工合同将某类事项列为“须经发包人批准”，即使监理人签字也不能替代发包人批准。
第三条：事项性质线。这是最实用的一条。确认“发生了什么”属于事实范畴——工程量、停工事实、工期延误天数、质量验收结论；确认“值多少钱、由谁承担”属于决策范畴——单价、费率、变更价款、索赔金额、责任分配。前者原则上对发包人有约束，后者原则上不构成对发包人的约束。
第四条：程序形式线。签证应在施工过程中同步形成；应有监理单位盖章及有权人员（总监理工程师或经授权人员）签字；应有原始记录支撑（施工日志、计量记录、影像资料、会议纪要）；应履行合同约定的报批程序。事后补签、越权签署、仅有个人签字而无单位确认的，证明力显著减弱。
第五条：客观真实线。签证的效力最终系于内容真实。无论签字形式多么完备，若能证明签证内容与实际不符、工程量和费用明显违背常理，或形成过程存在恶意串通，法院均不予采信。反之，在内容真实且相对方无反驳证据的情况下，法院倾向于认定其效力——这正是（2021）最高法民申5357号、（2019）最高法民终1517号等案的核心逻辑。
为便于对照，可将判断路径简化为下表：
七、防范风险的六项具体措施
边界清楚之后，防线才有落点。风险防范需要发包人、监理单位、承包人三方共同完成，缺失任何一环，链条都会在最薄弱处断裂。
（一）发包人：把权限写进合同，把程序落到纸面
1.在监理合同中设置权限“负面清单”。明确约定监理无权确认工程变更价款、索赔金额、结算总价、工期顺延经济后果等事项；对工程量确认，约定“仅确认数量、不确认单价与费用”的表述范式。同时，注意监理合同的授权不能约束承包人，须把同样的权限限制同步写入施工合同及招标文件，形成双向闭合。
2.建立“双签＋限额”的签证管理制度。设定金额或比例阈值（例如单项超过合同价1%的《签证单》须发包人书面确认），明确越权签证文件不对发包人生效；对交通导改、临时设施等易生争议的科目，设置专项确认流程，要求附现场影像、计量原始记录与逐日台账。
3.过程异议必须书面化、及时化。本案最大的隐性风险，是四年间的沉默。发包人发现施工组织方式与合同约定不符时，应在合理期间内书面提出异议并留痕；对已发生的确认文件，如有异议应立即函复否定，避免形成“各方均无异议”的交易惯例外观。
4.用审计发现问题后，及时启动证据补强与责任追究。结算审核中发现异常高额科目（例如本案“移位水泥隔离墩”费用5403万元），除要求补充过程资料外，还应同步核实签字形成的时间、地点、程序，必要时取得监理单位的书面核实意见，并就监理单位越权或失职行为依监理合同追究违约责任。
（二）监理单位与监理人员：只签事实，不签结论
5.严守“三签三不签”。签自己亲眼核实的数量，签有原始记录支撑的事实，签职责范围内的监督结论；不签价款与费用，不签未经核对的“属实”，不签事后补送、来路不明、夹带他方印章的材料。签字时应加注限定语，例如“仅证明现场数量，不含单价及费用，价款以合同约定为准”，把确认范围锁死在事实层。
6.管好章、管好人、管好档案。项目章、监理部章专人保管、用印登记；监理人员离场、调岗时办理资料与印章交接；施工日志、旁站记录、计量台账、影像资料按月归档。这些看似琐碎的积累，正是事后证明“签字是否越权、内容是否真实”的唯一凭据。
（三）承包人：把功夫下在施工期间
对承包人而言，规则同样清晰：签证要在施工过程中同步取得，程序要符合合同约定，内容要能与原始记录相互印证。指望竣工验收后补签，或者依赖一份方案图倒推全部工程量，即便短期得手，也会在鉴定、质证与举证责任分配中迅速失分。
八、结语：监理人的签字是权力，更是责任！
回到开头那个问题：“工程量属实”五个字值5403万吗？
从法律上看，它可能一文不值——如果它超出监理职责、形成于竣工验收之后、缺乏原始记录支撑且指向的是价款决策而非事实本身；它也可能价值连城——如果它形成于施工过程中、在授权范围内、内容真实且发包人长期未提异议。
决定这五个字价值的，不是笔迹，而是它背后的权限、程序与事实。
对发包人而言，本案的启示是：不要等到诉讼才想起合同条款和过程资料，风险防控的成本永远低于事后救济。对监理单位和监理人员而言，本案的警示更为直接：监理的签字是法律赋予的监督权力，不是可以随手给出的人情。一次“未全部认真审核”的仓促落笔，可能让委托方陷入数千万元的争议，也可能让自己和所在单位站上被告席上。
建设工程的每一个签字，都是对事实的背书。慎重，是这一行最基本的专业素养！
引证来源说明
1. 最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判实务问答》，法律出版社2021年7月第1版。
2. 《中华人民共和国民法典》第七百九十六条、第一百七十二条；《中华人民共和国建筑法》第三十二条、第三十四条；《建设工程质量管理条例》第三十六条至第三十八条；《建设工程安全生产管理条例》第十四条。
3. 《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十条。
4. 最高人民法院案例：（2021）最高法民申2016号、（2021）最高法民申5357号、（2019）最高法民终1517号、（2019）最高法民终1588号、（2020）最高法民终483号、（2020）最高法民申1795号；《最高人民法院公报》2016年第4期（总第234期）相关案例。
5. 北京市高级人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第10条。
（本文仅供专业交流，不构成具体案件的法律意见。）
作者简介
孙 伟
海华永泰高级合伙人
孙伟律师，中国国民党革命委员会上海长宁区委党员，民革长宁区社会法制工作委员会委员，上海市律师协会建设工程与基础设施专业委员会委员，海华永泰城市更新研究中心主任。长期专注于建设工程、城市更新、房地产开发、企业投融资、土地储备全流程等法律服务，从事律师执业26年，其中建设工程与房地产业法律服务已有22年。
联系方式：sunwei@hiwayslaw.com
